Se le llama presupuesto al cálculo anticipado de
los ingresos y gastos de una actividad económica (personal, familiar, un
negocio, una empresa, una oficina, un gobierno) durante un período, por lo
general en forma anual. Es un plan de acción dirigido a cumplir una meta
prevista, expresada en valores y términos financieros que, debe cumplirse en
determinado tiempo y bajo ciertas condiciones previstas, este concepto se
aplica a cada centro de responsabilidad de la organización. El presupuesto es
el instrumento de desarrollo anual de las empresas o instituciones cuyos planes
y programas se formulan por término de un año
Naturaleza
Jurídica y Política del Presupuesto.
Dentro del sector estatal el presupuesto de cada
período anual es aprobado y autorizado mediante una ley. “En los Estados
modernos, el presupuesto adopta la forma de una ley, y en consecuencia, para su
elaboración, deben cumplirse todos los requisitos exigidos por la Constitución
y legislación general de los respectivos países” (Villegas, 1992: 790).
De la naturaleza jurídica del presupuesto se
infiere que solo pueden ser ejecutados aquellos gastos que han sido incluidos
en la ley presupuestaria, por el concepto y monto que en ella se señala.
Aquellos gastos que no se encuentren contemplados en esta ley no pueden ser
erogados del Tesoro, a menos que sean autorizados por el Poder Legislativo como
una adición al presupuesto inicial; estas adiciones al presupuesto se conocen
comúnmente con el nombre de créditos adicionales, y pueden ser solicitadas por
el Poder Ejecutivo mientras se ejecuta el presupuesto ya aprobado, justificando
su necesidad e indicando de donde provendrán los recursos necesarios para
financiarlos.
En el caso venezolano, la legislación que regula el
proceso presupuestario la conforma la Constitución Nacional y la Ley Orgánica
de la Administración Financiera del Sector Público, entre otras. Allí se
estipula el conjunto de procedimientos a seguir para llegar a la Ley de Presupuesto
correspondiente a cada año.
El ciclo
presupuestario. Fases. Regulación jurídica en el caso venezolano Como parte
del proceso de planificación, la elaboración y ejecución del presupuesto
presenta las mismas fases: formulación, discusión, ejecución y control. Estas
fases conforman el ciclo presupuestario, el cual será explicado tomando como
referencia el caso del Estado venezolano en
el nivel nacional (la República). La terminología utilizada para
explicar este ciclo es tomada del texto de Laya (1989: 268–295); cada fase del
ciclo está sujeta a las regulaciones previstas en la legislación vigente, por
lo que es necesaria la revisión de las leyes señaladas más adelante para
comprender el funcionamiento de este proceso presupuestario.
Principios
del Presupuesto
1-Programación:
Se desprende de la propia naturaleza del presupuesto y sostiene que éste -el
presupuesto- debe tener el contenido y la forma de la programación.
a. Contenido:
establece que deben estar todos los elementos que permitan la definición y la
adopción de los objetivos prioritarios. El grado de aplicación no está dado por
ninguno de los extremos, pues no existe un presupuesto que carezca
completamente de una base programática, así como tampoco existe uno en el que
se hubiese conseguido la total aplicación de la técnica.
b. Forma:
en cuanto a la forma, con él deben explicitarse todo los elementos de la
programación, es decir, se deben señalar los objetivos adoptados, las acciones
necesarias a efectuarse para lograr esos objetivos; los recursos humanos,
materiales y servicios de terceros que demanden esas acciones así como los
recursos monetarios necesarios que demanden esos recursos.
Respecto de la forma mediante este principio se
sostiene que deben contemplarse todos los elementos que integran el concepto de
programación. Es decir, que deben expresarse claramente los objetivos concretos
adoptados, el conjunto de acciones necesarias para alcanzar dichos objetivos,
los recursos humanos, materiales y otros servicios que demanden dichas acciones
y para cuya movilización se requieren determinados recursos monetarios, aspecto
este último que determina los créditos presupuestarios necesarios.
2.
Integralidad: en la actualidad, la característica esencial del método de
presupuesto por programas, está dado por la integralidad en su concepción y en
su aplicación en los hechos.El presupuesto no sería realmente programático si
no cumple con las condiciones que imponen los cuatro enfoques de la
integralidad. Es decir, que el presupuesto debe ser:
a. Un
instrumento del sistema de planificación;
b. El
reflejo de una política presupuestaria única;
c. Un
proceso debidamente vertebrado; y
d. Un
instrumento en el que debe aparecer todos los elementos de la programación.
3.
Universalidad: dentro de este postulado se sustenta la necesidad de que
aquello que constituye materia del presupuesto debe ser incorporado en él.
Naturalmente que la amplitud de este principio
depende del concepto que se tenga de presupuesto. Si este sólo fuera la
expresión financiera del programa de gobierno, no cabría la inclusión de los
elementos en términos físicos, con lo cual la programación quedaría truncada.
En la concepción tradicional se consideraba que
este principio podía exponerse cabalmente bajo la "prohibición" de la
existencia de fondos extrapresupuestarios.
4.
Exclusividad: en cierto modo este principio complementa y precisa el
postulado de la universalidad, exigiendo que no se incluyan en la ley anual de
presupuesto asuntos que no sean inherentes a esta materia. Ambos principios
tratan de precisar los límites y preservar la claridad del presupuesto, así
como de otros instrumentos jurídicos respetando el ámbito de otras ciencias o
técnicas. No obstante, de que en la mayoría de los países existe legislación
expresa sobre el principio de exclusividad, en los hechos no siempre se cumplen
dichas disposiciones legales.
En algunos países de América Latina,
particularmente en épocas pasadas, se estableció la costumbre de incluir en la
ley de presupuestos disposiciones sobre administración en general, y de
personal en particular, tributación, política salarial, etc., llegando,
excepcionalmente, desde luego, a dictar normas que ampliaban o reformaban el
Código Civil y el Código de Comercio. Sobre todo, en este último aspecto, tal
inclusión no era fruto de un error, sino que se procuraba evitar la rigurosidad
del trámite parlamentario a que están sujetas tales cuestiones.
5. Unidad:
este principio se refiere a la obligatoriedad de que los presupuesto de todas
las instituciones del sector público sean elaborados, aprobados, ejecutados y
evaluados con plena sujeción a la política presupuestaria única definida y
adoptada por la autoridad competente, de acuerdo con la ley, basándose en un
solo método y expresándose uniformemente.
En otras palabras, es indispensable que el
presupuesto de cada entidad se ajuste al principio de unidad, en su contenido,
en sus métodos y en su expresión. Es menester que sus políticas de
financiamiento, funcionamiento y capitalización sean totalmente complementarios
entre sí.
6. Acuciosidad:
para el cumplimiento de esta norma es imprescindible la presencia de las
siguientes condiciones básicas en las diversas etapas del proceso
presupuestario:
a.
Profundidad, sistema y organicidad en la labor técnica, en la toma de decisiones,
en la realización de acciones y en la formación y presentación del juicio sobre
unas y otras, y
b.
Sinceridad, honestidad y precisión en la adopción de los objetivos y fijación
de los correspondientes medios; en el proceso de su concreción o utilización; y
en la evaluación de nivel del cumplimiento de los fines, del grado de
racionalidad en la aplicación de los medios y de las causas de posibles
desviaciones.
En otras palabras, este principio implica que se debe
tender a la fijación de objetivos posibles de alcanzar, altamente
complementarios entre sí y que tengan la más alta prioridad.
7. Claridad: este principio tiene
importancia para la eficiencia del presupuesto como instrumento de gobierno,
administración y ejecución de los planes de desarrollo socio-económicos. Es
esencialmente de carácter formal; si los documentos presupuestarios se expresan
de manera ordenada y clara, todas las etapas del proceso pueden ser llevadas a
cabo con mayor eficacia.
8. Especificación:
este principio se refiere, básicamente, al aspecto financiero del presupuesto y
significa que, en materia de ingresos debe señalarse con precisión las fuentes
que los originan, y en el caso de las erogaciones, las características de los
bienes y servicios que deben adquirirse.
En materia de gastos para la aplicación de esta
norma, es necesario alejarse de dos posiciones extremas que pueden presentarse;
una sería asignar una cantidad global que serviría para adquirir todos los
insumos necesarios para alcanzar cada objetivo concreto y otra, que consistiría
en el detalle minucioso de cada uno de tales bienes y servicios.
La especificación significa no sólo la distinción
del objetivo del gasto o la fuente del ingreso, sino además la ubicación de
aquellos y a veces de éstos, dentro de las instituciones, a nivel global de las
distintas categorías presupuestarias, y, en no contados casos, según una
distribución espacial. También es indispensable una correcta distinción entre
tales niveles o categorías de programación del gasto.
9. Periodicidad:
este principio tiene su fundamento, por un lado, en la característica dinámica
de la acción estatal y de la realidad global del país, y, por otra parte, en la
misma naturaleza del presupuesto.
A través de este principio se procura la
armonización de dos posiciones extremas, adoptando un período presupuestario
que no sea tan amplio que imposibilite la previsión con cierto grado de
minuciosidad, ni tan breve que impida la realización de las correspondientes
tareas.
La solución adoptada, en la mayoría de los países
es la de considerar al período presupuestario de duración anual.
10. Continuidad:
se podría pensar que al sostener la vigencia del principio de periocidad se
estuviera preconizando verdaderos cortes en el tiempo, de tal suerte que cada
presupuesto no tiene relación con los que le antecedieron, ni con los
venideros. De ahí que es necesario conjugar la anualidad con la continuidad,
por supuesto que con plenos caracteres dinámicos.
Esta norma postula que todas la etapas década
ejercicio presupuestario deben apoyarse en los resultados de ejercicios
anteriores y tomar, en cuenta las expectativas de ejercicios futuros.
11. Flexibilidad:
a través de este principio se sustenta que el presupuesto no adolezca de
rigideces que le impidan constituirse en un eficaz instrumento de:
Administración, Gobierno y Planificación.
Para lograr la flexibilidad en la ejecución del
presupuesto, es necesario remover los factores que obstaculizan una fluida
realización de esta etapa presupuestaria, dotando a los niveles administrativos,
del poder suficiente para modificar los medios en provecho de los fines
prioritarios del Estado.
Según este principio es necesario sino eliminar,
por lo menos restringir al máximo los llamados "Recursos Afectados"
es decir, las asignaciones con destino específico prefijado.
En resumen, la flexibilidad tiende al cumplimiento
esencial del presupuesto, aunque para ello deban modificarse sus detalles.
12. Equilibrio:
este principio se refiere esencialmente al aspecto financiero del presupuesto aún
cuando éste depende en último término de los objetivos que se adopten; de la
técnica que se utilice en la combinación de factores para la producción de los
bienes y servicios de origen estatal; de las políticas de salarios y de precios
y en consecuencia, también del grado de estabilidad de la economía.
Unidad
Periocidad o Anualidad. Equilibrio, exactitud.
Periodicidad
o Anualidad: es el generalmente adoptado en la legislación comparada. Se ha
observado que el cumplimiento del mismo exige normalmente prestar demasiada
atención cada año a la discusión del presupuesto. En algunas oportunidades se
ha señalado la conveniencia de que el presupuesto tenga una vigencia mayor, en
tanto que cada año solo se procede a practicar los ajustes parciales que se
consideren imprescindibles.
El Principio
de Equilibrio: este principio se refiere esencialmente al aspecto
financiero del presupuesto aún cuando éste depende en último término de los
objetivos que se adopten; de la técnica que se utilice en la combinación de factores
para la producción de los bienes y servicios de origen estatal; de las
políticas de salarios y de precios y en consecuencia, también del grado de
estabilidad de la economía
El principio
de Exactitud: el presupuesto debe adornarse de requisitos de prudencia,
sinceridad y franqueza. Siendo el presupuesto un documento que estima o prevé
ingresos y gastos, en la práctica existen siempre intereses para ajustar
empíricamente las cifras, con independencia de la realidad o de las
antecedentes y mecanismos técnicos.
Especialización
Cualitativa, claridad, publicidad y programación.
Especialización Cualitativa. Significa que los recursos asignados en
el presupuesto para un fin deben ser invertidos exclusivamente en él.
Claridad. El documento presupuestario debe expresarse de
manera clara y ordenada para facilitar la comprensión de todos los sectores.
Publicidad. Exige que las diversas fases del presupuesto se
verifiquen en público de modo que todo el mundo pueda enterarse de la
administración financiera.
Programación.
El presupuesto debe incluir el contenido y la forma de la programación, es
decir, que deben programarse los objetivos adoptados vinculados a los
expresados en los planes de desarrollo, el conjunto de acciones necesarias
requeridas para el logro de esos objetivos, los recursos humanos, materiales y
otros necesarios para ejecutar dichas acciones y los financieros para la
adquisición de los recursos.
Fases de
ciclo Presupuestario: programación Presupuestaria, preparación del Proyecto,
Sanción Legislativa, Ejecución del Presupuesto.
Programación Presupuestaria.
Como parte del proceso de planificación, la elaboración y
ejecución del presupuesto presenta las mismas fases: formulación, discusión,
ejecución y control. Estas fases conforman el ciclo presupuestario.
Fase de Preparación.
Antes de iniciar cada período anual, el gobierno debe
elaborar el presupuesto de ingresos y gastos que regirá dicho período, y que
permitirá ejecutar los gastos necesarios. Análoga a la fase de formulación en
el proceso de planificación, el ciclo presupuestario se inicia con la fase de reparación. En ésta fase se calculan los
niveles de gasto público que serán necesarios para satisfacer las necesidades
seleccionadas como prioritarias para el período, y se estiman las fuentes y
montos de los ingresos que permitirán el financiamiento de los primeros.
La
fase de preparación del presupuesto le corresponde al Poder Ejecutivo, a
todos sus ministerios y dependencias. El resultado final de la preparación es
el Proyecto de Ley de Presupuesto que será presentada ante el Poder Legislativo
para su revisión, discusión y aprobación.
Para concluir el proyecto de ley mencionado, los órganos
de la Administración Pública intervienen en su elaboración en diferentes etapas
(Laya, 1989: 268):
a) Etapa
estimativa: cada dependencia pública estima sus necesidades presupuestarias
para el próximo período, así como sus ingresos, partiendo de los planes que han
desarrollado en el marco de la planificación del gobierno nacional; este
conjunto de estimaciones es entregado al ministerio correspondiente, donde se
integran en un presupuesto conjunto de cada ministerio. Igual proceso realizan
los entes descentralizados, como los establecimientos públicos, estados y municipios.
Cada organismo suele estimar sus niveles de gasto, ya que
en muchos casos no existe generación de ingresos propios. Por esto, el
Ministerio de Finanzas se encarga de identificar los parámetros que permitirán
llegar a una estimación aproximada de lo que serán los ingresos a percibir por
el Tesoro Nacional en el período; entre los parámetros considerados pueden mencionarse:
lineamientos de la política económica gubernamental, crecimiento de la
actividad económica (del Producto Interno Bruto – PIB), tipo de cambio, precio
del petróleo, tasa de inflación, entre los más relevantes.
b) Etapa
Coordinadora y Selectiva: tomando como referencia los presupuestos
iniciales de
ministerios y entes descentralizados, la Oficina Nacional
de Presupuesto (ONAPRE, organismo encargado de la elaboración del presupuesto
global) clasifica, selecciona y coordina las diferentes solicitudes de gastos y
estimaciones de ingresos para redactar la propuesta del proyecto de ley.
El proyecto de ley es revisado, discutido, modificado y
aprobado preliminarmente en Consejo de Ministros, antes de ser enviado al Poder
Legislativo.
c) Etapa de Presentación al Poder Legislativo: Una vez
aprobado el proyecto del ley por el
Consejo de Ministros, el Ministerio de Finanzas se encarga
de entregarlo y presentarlo al Poder Legislativo (Asamblea Nacional) antes de
la fecha límite prevista en las leyes. A partir de ese
momento se inicia la discusión del proyecto presentado en
la Asamblea Nacional, revisando los niveles de gasto y la probabilidad de
alcanzar los montos de ingresos señalados en el proyecto.
Fase de Sanción.
Para que el proyecto presentado se convierta en Ley, y
pueda ejecutarse el gasto público, debe ser sancionado por el Poder
Legislativo, una vez discutido su contenido y verificada la viabilidad
de su cumplimiento.
La legislación presupuestaria también indica una fecha
límite para que este proyecto de ley sea aprobado en el poder legislativo, y
posteriormente promulgado por la Presidencia de la República y publicado en la
Gaceta Oficial.
Si esta aprobación no se logra antes de la fecha prevista,
el presupuesto en cuestión será objeto de una reconducción, es
decir, se aprueba un presupuesto con las mismas características del aprobado en
el año anterior, con las modificaciones que se indican en la legislación correspondiente.
Ejecución.
El nuevo presupuesto (aprobado o reconducido) entra
en vigencia a partir del 1º de enero del período correspondiente. Cada
dependencia pública a su vez, ha distribuido sus asignaciones presupuestarias,
y en caso de no generar ingresos suficientes, recibirá los aportes del Tesoro Público
que se han presupuestado a lo largo del año (porciones conocidas como dozavos, veinticuatroavos, dependiendo de su entrega
mensual o quincenal).
Es necesario recordar que solo pueden ejecutarse
gastos que se encuentren autorizados en las respectivas leyes presupuestarias
(leyes, ordenanzas o resoluciones, según sea el caso, ya sea nacional, estadal,
municipal, o por organismo público)
Relaciones
entre la Planificación y el Presupuesto Económico.
El Estado promoverá el desarrollo armónico de la
economía nacional...mediante una PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA, democrática,
participativa y de consulta abierta”
La LOP define la planificación como “ la tecnología
permanente, ininterrumpida y reiterada del Estado y la sociedad, destinada a
lograr su cambio estructural de conformidad con la constitución de la República”
Art. 2
La planificación es ahora el antecedente básico que
informa la preparación y ejecución de los presupuestos modernos. Conviene
referirse a algunos conceptos básicos acerca de los procesos de planificación,
a fin de ubicar con mayor precisión el papel que desempeña el presupuesto
dentro de ellos. Son tres los elementos clave en el proceso de planificación:
1. La planificación del efectivo consiste en la
elaboración de presupuestos de caja. Sin un nivel adecuado de efectivo y pese
al nivel que presenten las utilidades la empresa está expuesta al fracaso.
2. La planificación de utilidades, se obtiene por
medio de los estados financieros proforma, los cuales muestran niveles
anticipados de ingresos, activos, pasivos y capital social.
3. Los presupuestos de caja y los estados proforma
son útiles no sólo para la planificación financiera interna; forman parte de la
información que exigen los prestamistas tanto presentes como futuros
El plan
Quinquenal de la Nación.
Un Plan quinquenal es un proyecto, plan, o idea
que se propone terminar o alcanzar su objetivo en un plazo de 5 años. La
planificación económica es generalmente promovida por el gobierno de un Estado.
El Déficit
Financiero.
Es la diferencia negativa que resulta de la
comparación entre el ahorro o desahorro en cuenta corriente y el déficit o
superávit en cuenta de capital; expresa los requerimientos crediticios netos de
las entidades involucradas. A nivel agregado muestra el faltante total en que
incurre el Estado al intervenir en la actividad económica nacional, que resulta
de sumar el déficit económico con el uso de recursos del sector público para
financiar a los sectores privado y social.
El Superávit
Financiero
En el comercio y también en la administración
pública es lo que excede en el haber después de satisfechas todas las
obligaciones, o sea el exceso de los ingresos sobre los gastos.
La Técnica
del Presupuesto por programas.
El presupuesto por programas constituye una nueva
filosofía Presupuestaria que supone una ruptura con la concepción tradicional
del presupuesto público. Si bien sus antecedentes son anteriores, tanto en el
campo de la administración pública como de la empresa privada, el presupuesto
por programas alcanzó su consagración definitiva en 1961 con el nombramiento de
Robert S. MacNamara como secretario de Defensa, quien en 1963 presenta el
primer presupuesto por programas para su Departamento. Esta iniciativa tuvo una
gran acogida dentro y fuera de los Estados Unidos. En 1965 el presidente Johnson ordenó su introducción en
todos los Departamentos de la Administración Federal. Muchos otros países del
mundo occidental y, entre ellos, España se sumaron a esta innovación americana
introduciendo gradualmente el presupuesto por programas en la planificación
financiera pública.
Para su
elaboración se parte de los grandes objetivos o metas generales que el Estado
pretende alcanzar, y por desagregación y concreciones sucesivas se llega hasta
los objetivos de las unidades básicas de asignación presupuestaria (los
programas). Programa es un conjunto organizado de medios para conseguir un fin.
El análisis coste-beneficio o coste-utilidad es básico a la hora de seleccionar
el programa más idóneo, que es aquel que permite alcanzar un objetivo deseado
con un coste mínimo o, equivalentemente, que con unos medios dados hace máximo
el objetivo perseguido.
El PPBS es
una técnica que permite integrar la presupuestación y la planificación. El
presupuesto por programas anual viene a ser el plan operativo o concreción
anual del plan económico a medio y a largo plazo, de carácter plurianual. De la
ejecución y control del presupuesto anual se deducen normalmente conclusiones o
enseñanzas útiles para revisar las previsiones y prescripciones del plan a
medio y a largo plazo, cuando ello resulta procedente.
Presupuesto que intenta integrar la formulación de
políticas con la asignación presupuestaria de recursos y proporciona un medio
de que el análisis de sistemas se aplique regularmente a la formulación de
políticas y a la asignación de las partidas presupuestarias
Modelo presupuestario cuyo propósito fundamental es
lograr una eficiente asignación de los recursos. Para alcanzar dicho propósito,
en él se recogen los objetivos últimos del sector público, así como las
actividades y medios necesarios para su consecución, de forma que se realiza un
seguimiento y una evaluación continuos de los programas públicos y se escogen
en todo momento aquellos que mejor contribuyan al logro de los objetivos con un
menor empleo de recursos.
El
Presupuesto como instrumento financiero.
El presupuesto, por ser un instrumento de
planificación y control que supone una ayuda en la gestión de las entidades y
por ser fuente de información, se realizan una revisión de la normativa que
regula la utilización de los presupuestos y una propuesta de cómo deberían
elaborarse y utilizarse por estas entidades.
Las entidades no lucrativas están adquiriendo un papel importante en el
desarrollo del bienestar social como respuesta a las demandas de la sociedad
civil o en colaboración con los organismos del Estado. Ello justifica la
preocupación por atender los principios de transparencia y efectividad de estas
entidades. Uno de los instrumentos que pueden ayudar a dar respuesta a esta
necesidad es el presupuesto, por ser un instrumento de planificación y control
que supone una ayuda en la gestión de las entidades y por ser fuente de
información.
El presupuesto como instrumento financiero por
excelencia, está llamado a permitir al Estado garantizar el cumplimiento de su
función económica y asegurar la coordinación y organización eficiente en la
producción de bienes y servicios públicos
