UNIDAD II INGRESOS PÚBLICOS

Los ingresos públicos

Los recursos (ingresos) públicos son las diversas formas de agrupar, ordenar y presentar los recursos (ingresos) públicos, con la finalidad de realizar análisis y proyecciones de tipo económico y financiero que se requiere en un período determinado.

Características del Ingreso Público.

Un tributo es una modalidad de ingreso público o prestación patrimonial de carácter público, exigida a los particulares, que presenta los siguientes rasgos Importantes e indispensables: Tributo a; homenaje a algo especificado.

Elementos de los Ingresos Públicos

Hecho imponible.

Sujeto pasivo

Base imponible.

Base liquidable.

Tipo de gravamen.

Cuota íntegra.

Cuota líquida.

Deuda tributaria

Clasificación de los Ingresos Públicos:

Según su periodicidad

Ésta agrupa a los ingresos según la frecuencia con que el fisco los percibe. Se clasifican en ordinarios y extraordinarios, siendo los ordinarios, aquellos que se recaudan en forma periódica y permanente, provenientes de fuentes tradicionales, constituidas por los tributos, las tasas y otros medios periódicos de financiamiento del Estado. Los ingresos, extraordinarios por exclusión, serían los que no cumplen con estos requisitos.

Según el Artículo 14 de Ley Orgánica de Régimen Presupuestario Venezolano: "Son extraordinarios los ingresos fiscales no recurrentes, tales como los provenientes de operaciones de crédito público, de Leyes que originen ingresos de carácter eventual o cuya vigencia no exceda de tres años y de la venta de activos propiedad del Estado".

No obstante, para efectos de la clasificación presupuestaria, deben considerarse también como ingresos extraordinarios la existencia del Tesoro no comprometidas al treinta y uno de diciembre del ejercicio fiscal anterior al vigente, utilizadas de acuerdo al artículo 17 de la misma Ley que al efecto establece: "Cuando fuere indispensable para cumplir con lo dispuesto en el artículo 3º de la presente Ley, en el presupuesto de ingresos se podrá incluir hasta la mitad de las existencias del Tesoro no comprometidas y estimadas para el treinta y uno de diciembre del año de presentación del Proyecto de Presupuesto". "Esta fuente de financiamiento tendrá carácter de ingreso extraordinario".

Económica

Según esta clasificación los ingresos públicos se clasifican en corrientes, recursos de capital y fuentes financieras. Los ingresos corrientes son aquellos que proceden de ingresos tributarios, no tributarios y de transferencias recibidas para financiar gastos corrientes. Los recursos de capital son los que se originan por la venta de bienes de uso, muebles e inmuebles, indemnización por pérdidas o daños a la propiedad, cobros de préstamos otorgados, disminución de existencias, etc.

Las fuentes financieras se generan por la disminución de activos financieros (uso de disponibilidades, venta de bonos y acciones, recuperación de préstamos, etc.) y el incremento de pasivos (obtención de préstamos, incremento de cuentas por pagar, etc.)

Por Sectores de Origen

Esta clasificación se fundamenta en uno de los aspectos que caracterizan la estructura económica de Venezuela, donde una elevada proporción de productos se realizan en actividades petroleras y de hierro, lo cual implica que la mayoría de los ingresos surgen de las operaciones ejecutadas en el exterior. Dicha clasificación presenta lo siguiente:

Sector externo:

Petroleros

Ingresos del hierro

Utilidad cambiaria

Endeudamiento externo

Sector interno:

Impuestos

Tasas

Dominio territorial

Endeudamiento interno

Otros ingresos

Ingresos Ordinarios e Ingresos Extraordinarios, Tributarios y no tributarios, Ingresos Ordinarios y de Derecho Privados e Ingresos Derivados o de Derecho Público.

El criterio financiero los clasifica en ordinarios y extraordinarios, tomando en consideración la regularidad o periodicidad de los ingresos, y las características de la fuente que los genera. De esta forma, los ingresos ordinarios son aquellos que el Estado recibe en forma periódica, puede repetir su recaudación período tras período, y su generación no agota la fuente de donde provienen ni compromete el patrimonio actual o futuro del Estado y sus entes. Es decir, son ingresos cuya recaudación tiene la posibilidad de ser repetida año tras año, porque provienen de la administración del patrimonio estatal, o de tributos que son pagados por los particulares de manera rutinaria. Los ingresos ordinarios deberían ser suficientes para cubrir los gastos públicos ordinarios que debe efectuar el Estado en el cumplimiento de sus diversas funciones.

Por su parte, los ingresos extraordinarios presentan como característica distintiva que la fuente que los genera no permite su repetición continua y periódica, y afecta o compromete la disminución del patrimonio del Estado en el presente o en el futuro. Tal es el caso de la venta de los bienes que son propiedad del sector público y de la realización de operaciones de crédito público, ya que en ambos casos se genera un ingreso público y como consecuencia el patrimonio se ve reducido (venta de bienes), o se compromete hacia el futuro (crédito público), situación que no permite que este tipo de ingresos sean susceptibles de ser repetidos continuamente y de manera indefinida. También es el caso de situaciones especiales en las que el Estado percibe un ingreso por un período limitado de tiempo, en virtud de alguna legislación temporal que lo autoriza para ello. Se recomienda que los ingresos extraordinarios se utilicen para hacer frente a situaciones imprevistas que conllevan a la ejecución de gasto público extraordinario; sin embargo, en el presente los gobiernos suelen acudir a este tipo de ingresos para financiar sus gastos rutinarios.

La clasificación de ingresos ordinarios y extraordinarios suele presentarse también bajo la denominación de ingresos corrientes (correspondiente a los ordinarios) e ingresos de capital (extraordinarios).

Con relación a esta clasificación, la legislación venezolana trata de establecer la diferencia entre estos tipos de ingresos. La Ley orgánica de la administración financiera del sector público, en su artículo 7 (numerales 5, 6, 7, 8, 9 y 10) establece que:

“Se entiende por ingresos ordinarios, los ingresos recurrentes... Se entiende por ingresos extraordinarios, los ingresos no recurrentes, tales como los provenientes de operaciones de crédito público y de leyes que originen ingresos de carácter eventual o cuya vigencia no exceda de 3 años... Se entiende por ingresos corrientes, los ingresos recurrentes, sean o no tributarios, petroleros o no petroleros... Se entiende por ingresos de capital, ingresos por concepto de ventas de activos y por concepto de transferencias con fines de capital... Se entiende por ingreso total, la suma de los ingresos corrientes y los ingresos de capital... Se entiende por ingresos recurrentes, aquellos que se prevea producir o se hayan  producido por más de 3 años”.

Ingresos Originarios e Ingresos Derivados.

Un segundo criterio de clasificación agrupa a los ingresos públicos de acuerdo a la potestad que le permite al Estado generarlos, dependiendo si provienen de la potestad que éste tiene para administrar su patrimonio, o de su poder de imperio que le permite sustraer parte de la renta de los particulares de manera coactiva.

Cuando los ingresos provienen de la actividad que realiza un ente público al administrar sus bienes propios se trata de ingresos originarios; por ejemplo, la actividad económica de una empresa propiedad del Estado que vende libremente bienes y servicios a la colectividad, genera un monto de ingresos que se consideran originarios, ya que para obtener este tipo de entradas de dinero el Estado no necesita obligar a los particulares a que adquieran su producto, simplemente actúa como un oferente más dentro del mercado.

Por su parte, para obtener ingresos derivados el Estado interviene coactivamente la actividad económica de los particulares, obligándolos a contribuir con el financiamiento del gasto a través del pago de tributos como los impuestos. Esta intervención estatal está fundamentada en el régimen jurídico vigente en cada sociedad (legislación tributaria).

Ingresos Tributarios e Ingresos No Tributarios.

En el mismo orden de ideas de la clasificación anterior, puede identificarse una diferenciación más específica entre los ingresos públicos: tributarios y no tributarios.

Los ingresos tributarios, como su nombre lo indica, provienen directamente de la recaudación de tributos. Dentro de los tributos se identifican tres grupos principales de ingresos públicos: impuestos, tasas y contribuciones.

Comúnmente, la mayor cuantía de los ingresos recaudados por el Estado proviene de los tributos, y suele ser abundante la legislación que regula esta variable financiera del tesoro público; de allí la importancia de su estudio detallado. Dentro del plan de estudios de la Escuela de Derecho de la Universidad del Zulia se ha planificado el análisis de este tipo de ingresos públicos (y toda la legislación que corresponde a la materia tributaria) en la asignatura “Derecho Tributario”, por lo que en este módulo no se estudiarán los aspectos relacionados con ellos.

El resto del contenido de este objetivo se dedicará al análisis de las diferentes categorías de los ingresos considerados como no tributarios, es decir, aquellos conceptos por los cuales el tesoro público recibe ingresos diferentes a los recaudados por los tributos. Dentro de esta categoría de ingresos se estudiarán los que provienen de las siguientes actividades: empresas públicas, privatización, emisión monetaria, cambio de divisas, crédito público, legados, donaciones, sanciones.

Principales ingresos no tributarios.

Ingresos patrimoniales.

El patrimonio del Estado lo conforman diferentes tipos de bienes de dominio público y dominio privado. Aún cuando los bienes de dominio público suelen ser utilizados por la colectividad en forma gratuita, no se descarta la posibilidad de que el Estado pueda recibir ingresos por ser el propietario y administrador de éstos. Al respecto, cabe recordar lo que señala Villegas:

“...por regla general, la utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o visita, etc... Esa alteración de gratuidad puede ser ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio. Tales ingresos son, por otra parte, de reducida importancia cuantitativa” (Villegas, 1992: 54,55).

Por su parte, los bienes de dominio privado presentan mayores posibilidades de generar ingresos públicos, cuando el Estado recibe alguna contraprestación monetaria por permitir su uso y disfrute. Tal es el caso de las concesiones para explotación petrolera y minera, y también el caso de las empresas propiedad del Estado, entre otros ejemplos.

Ingresos de la actividad empresarial del Estado: servicios públicos, industriales, comerciales, monopolización. La privatización.

Los ingresos que se perciben por la actividad empresarial del sector público pueden considerarse ingresos patrimoniales de dominio privado, ya sea que el Estado sea el propietario de la totalidad de una empresa (empresas públicas), o comparta su propiedad con el sector privado (empresas mixtas). Son diferentes los conceptos por los cuales pueden generarse estos ingresos empresariales, entre los cuales cabe mencionar: el precio cobrado por los bienes y servicios que producen las empresas públicas (destinados total o parcialmente a cubrir los costos y gastos de la empresa en cuestión), los superávit o ganancias que pudieran obtenerse de esta actividad, los ingresos recaudados al realizarse la venta total o parcial de alguna unidad empresarial (privatización), entre otros.

Es importante destacar que generalmente el objetivo de las empresas públicas no es la obtención de una utilidad financiera; por el contrario, es frecuente observar que éstas presentan pérdidas, y en lugar de generar ingresos para el Estado, éste tenga que financiarlas a través del gasto público. Muchas empresas públicas se crean con fines sociales, y para atender sectores que no serían rentables para la iniciativa privada; sin embargo, existen también empresas públicas que persiguen una finalidad lucrativa y compiten abiertamente con el sector privado.

Dentro del primer grupo puede mencionarse como ejemplo el caso de las empresas públicas dedicadas a la prestación de servicios públicos (electricidad, agua, gas doméstico, entre otras).

“Desde el punto de vista del ingreso, y en general, el aporte que pueden brindar al erario las empresas prestatarias de servicios públicos es negativo. La característica de estos servicios es que pese a ser imprescindibles para el funcionamiento y desarrollo de la economía, el rendimiento para las empresas encargadas de explotarlos no es retributivo. El beneficio se expresa, entonces, no teniendo en cuenta las ganancias y pérdidas de las empresas, sino el aumento de la productividad de todo el sistema económico” (Villegas, 1992: 57).

En el segundo renglón de las empresas lucrativas existen casos en Venezuela de empresas públicas y mixtas que logran administrar sus operaciones de tal manera que pueden contribuir al tesoro público con sus utilidades financieras (tal es el caso de Petróleos de Venezuela, PDVSA).

Es destacable el hecho de que con frecuencia este tipo de empresas constituyen monopolios, al ser las únicas que ofrecen sus bienes o servicios en un mercado particular (sector eléctrico, por ejemplo); esta monopolización puede surgir como consecuencia de una decisión gubernamental que establezca la prohibición del ejercicio privado de la actividad en cuestión (protegiendo intereses nacionalistas), o por la falta de atractivo que pueda tener este tipo de actividades para el sector privado. También puede darse el caso de los llamados “monopolios fiscales”, cuya existencia no tiene como objetivo el ofrecer bienes y servicios a bajo costo, o suplir la falta de iniciativa privada, sino desarrollar actividades lucrativas y obtener ganancias por encima de lo normal; al poseer un monopolio de este tipo se obliga a los consumidores a pagar un precio superior por los bienes, por lo que se afirma que además de pagar un precio el individuo paga un tributo al dueño de la empresa (el Estado).

Otro renglón de ingresos públicos empresariales es la privatización de bienes propiedad del Estado. Las empresas públicas o mixtas pueden ser vendidas total o parcialmente al sector privado, y el monto obtenido por esa venta constituye un ingreso para el tesoro público. Además de constituir una fuente de ingresos (una fuente agotable, claro está), la privatización suele ser vista como algo positivo en la gestión fiscal de un gobierno por diferentes razones (Villegas, 1992: 59): se reduce el gasto público destinado a cubrir los déficit de empresas públicas privatizadas, se incrementan los montos de inversión privada destinados a la actualización y repotenciación de esas empresas, se incrementa la eficiencia en el uso de los recursos, entre otras.

Sin embargo, quienes se oponen a los procesos privatizadores argumentan que también se producen efectos nocivos, tales como transferir al sector privado sectores de importancia estratégica (como las telecomunicaciones), y que la reducción de costos y mejora de eficiencia se logra sacrificando puestos de trabajo.

Ingresos de la actividad monetaria: emisión monetaria, cambio de divisas, crédito público.

Al estar en manos del Estado el control del sistema monetario (en el caso venezolano se encarga el Banco Central de Venezuela, como se estudió en el objetivo 3), las actividades derivadas de esta función pueden proporcionar algún tipo de ingreso al tesoro público. Entre las distintas categorías de ingreso pueden mencionarse: la emisión de dinero y el cambio de divisas.

La emisión de dinero corresponde una función de los bancos centrales, pero no siempre representa un ingreso público. Como lo establece la Ley del Banco Central de Venezuela  en su  artículo 101, el BCV solo puede colocar dinero en circulación (o retirarlo) cuando se cumplen las condiciones allí señaladas: compra (venta) de oro y divisas. Es decir, la compra de moneda extranjera se traduce automáticamente en la entrega de bolívares al sistema monetario, en una emisión monetaria, que no afecta las finanzas públicas del Estado venezolano. Si el gobierno recibe bolívares del BCV, es porque ha entregado a cambio moneda extranjera u oro, o ha realizado alguna otra operación contemplada en la ley. Pero el BCV no está autorizado a emitir dinero para destinarlo al financiamiento del gasto público. Aún cuando se ha afirmado que en Venezuela se han dado casos de emisión monetaria para financiar las actividades del Estado, estas afirmaciones no han sido completamente demostradas, y estarían violando las disposiciones señaladas en la ley.

En caso de utilizar el emisionismo monetario como mecanismo de generación de recursos, pueden provocarse efectos nocivos sobre el sistema económico, como por ejemplo, la profundización de procesos inflacionarios.

En cuanto al cambio de divisas, si el sistema cambiario del país también es controlado por el Estado, la comercialización de moneda extranjera proporciona un margen de utilidad que ingresa al tesoro público. Este margen de utilidad proviene del diferencial existente entre los precios de compra y venta de las divisas, y en el caso venezolano es una actividad propia del BCV.

Una tercera categoría de ingresos monetarios la constituye el crédito público, el cual será estudiado en detalle en la siguiente sección.

El crédito público.

En esta oportunidad se hará referencia a los mecanismos que utiliza el Estado para obtener ingresos conocidos con el nombre de operaciones de crédito público, y que en ocasiones suelen representar montos significativos del total de ingresos recaudados.

En primer término se estudiará la terminología asociada a estas operaciones, que incluye conceptos considerados como sinónimos, que poseen la misma naturaleza, pero que no necesariamente se refieren de manera exacta a la misma situación.

• Crédito público, empréstito y deuda pública.

Al distinguir entre estos términos relativos a las operaciones de crédito público, Laya (1989) señala que a pesar de que se usan indistintamente las palabras crédito, empréstito y deuda pública pueden encontrarse diferencias. Con respecto al crédito afirma que éste se relaciona con dos tipos de opiniones:

“1) La de la confianza o fe en la moral de una persona dispuesta a cumplir sus deberes y obligaciones, y 2) La de que la misma podrá hacerlo, por disponer de los medios económicos necesarios. Esto significa... que no es sólo el aspecto moral de una conducta seria, sino las posibilidades reales que asistan al deudor para disponer a su debido tiempo, de los medios materiales inherentes al cumplimiento de las aludidas obligaciones, lo que determina el crédito.

De aquí se desprende que… el crédito público es la capacidad que tiene un Estado de contraer deudas basado en la confianza, por parte del acreedor, de que el mismo está en condiciones de cumplir con el compromiso contraído al obtener el crédito” (Laya, 1989: 675).

Con relación al empréstito explica el mismo autor que “es el uso del crédito público mediante la emisión de bonos, los cuales traducen el deseo del Estado de recurrir al ahorro de terceros, creando al efecto una relación jurídica y económica” (Laya, 1989: 676); finalmente expone que “la deuda pública, traduce las obligaciones contraídas por el ya referido Estado, para atender el servicio de la misma, mediante su amortización y el pago de intereses” (Laya, 1989: 676).

En resumen, “...el crédito público señala una expectativa de poder adquirir un empréstito basado en la solvencia moral y económica del Estado, mientras que la deuda es la obligación ya asumida, al obtener los recursos a través del referido empréstito”. Cabe destacar que el término empréstito es sustituido frecuentemente en la legislación venezolana por la expresión “operaciones de crédito público”, al hacer referencia a la ejecución de operaciones que generan un ingreso y que dependen de la capacidad que tiene el Estado de generar confianza en el pago futuro del dinero recibido y los intereses asociados a cada operación.

En este orden de ideas, la Ley orgánica de la administración financiera del sector público (LOAFSP) define al crédito público como “... la capacidad de los entes regidos por esta Ley para endeudarse...” (artículo 76), capacidad que se hace efectiva al realizar operaciones de crédito público (empréstitos). Asimismo, se refiere a la deuda pública como “...el endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público. No se considera deuda pública la deuda presupuestaria o del Tesoro” (artículo 7, numeral 4).

• Clasificación de la Deuda Pública.

Se estudiarán diferentes criterios de clasificación, partiendo de que la deuda pública es consecuencia de la ejecución de operaciones de crédito público. Laya (1989: 679) identifica los siguientes criterios de clasificación de la deuda pública:

- Deuda externa y deuda interna.

- Deuda flotante y deuda consolidada.

- Deuda directa y deuda indirecta.

En el primer caso: “la deuda pública externa es aquélla que corresponde al crédito público del exterior y se caracteriza... porque el acreedor o acreedores, son extranjeros, ya se trate de un Estado o extranjeros que ceden unidades de su propio poder adquisitivo, a cambio de tales valores” (Laya, 1989: 679).

En un concepto más amplio, Albacete (citado por Laya, 1989: 679) señala que:  “la deuda pública externa... es aquélla que se encuentra formada por empréstitos emitidos en moneda extranjera, colocada en mercados financieros del exterior y pagadera en ellos mediante una transferencia de valores... La deuda externa puede estar suscrita por personas de la misma nacionalidad del país emisor, como la interna puede estarlo por inversores extranjeros, ya que..., la identificación que se hacía antaño respecto al domicilio y la nacionalidad del suscriptor como elementos que definían las características de una u otra deuda, han caído en desuso”.

Por otra parte, “la deuda pública interna se produce cuando el gobierno pide prestado domésticamente, vendiendo sus valores a sus propios-ciudadanos... Como dice Albacete, es la formada por empréstitos en monedas del país, emitidos en su mercado de capitales, según su régimen legal” (Laya, 1989: 679).

La deuda pública también se clasifica en deuda flotante y deuda consolidada. La deuda pública flotante es aquella que se contrae para ser cancelada en el corto plazo, mientras la deuda  pública consolidada se contrata para ser reembolsada en un período de tiempo largo (mediano o largo plazo).

Cuando se requiere financiamiento para obras de envergadura o de gran alcance, generalmente se opta por contratar deuda consolidada, con plazos de amortización mayores. Si se trata de cubrir déficit temporales de caja (tesoro), suele recurrirse a deuda flotante.

Una deuda flotante, que represente una carga muy elevada dentro del gasto público (o por otras razones válidas que argumente un gobierno), puede convertirse en deuda consolidada a través de las operaciones de consolidación. Señala Laya (1989: 686, 687) que estas operaciones consisten en:

“... transformar deudas flotantes, de corto plazo, en otra u otras de largo plazo, bien sea mediante la contratación de una nueva deuda con cuyo producto se paguen las anteriores, o bien canjeando los títulos de las deudas a corto plazo por los de otras a largo plazo... En este tipo de operación el Estado puede disminuir las cuotas anuales o periódicas de amortización, repartiéndolas en un número mayor de años; uniformar en una sola, deudas flotantes pagaderas en diversos plazos y montos, para obtener mejores condiciones en cuanto a la amortización y el pago de intereses”.

Hay que destacar que la consolidación de la deuda a corto plazo en Venezuela ha sido prohibida en la LOAFSP, la cual establece claramente en su artículo 94 que “la deuda pública a  corto plazo será pagada necesariamente a su vencimiento y no podrá ser refinanciada”.

Finalmente, la deuda pública directa es la que contrata el mismo Estado (en el nivel nacional, la República) y que está obligado a pagar afectando su patrimonio. La deuda pública indirecta la contraen otros entes públicos, como estados, municipios, institutos autónomos y, empresas del Estado, en los cuales este último tiene un interés social y económico, y por los que ha servido como fiador o garante (Laya, 1989: 682).

 Normativa jurídica del crédito público y la deuda pública en Venezuela.

La realización de operaciones de crédito público y contratación de deuda pública están reguladas por diferentes instrumentos legales.

Otros ingresos públicos no tributarios: recursos gratuitos (legados, donaciones), sanciones.

Entre otras fuentes de ingresos de menor importancia se pueden mencionar aquellos que se obtienen sin que el Estado procure su recaudación (recursos gratuitos), y los que provienen de la ejecución de sanciones.

En el primer grupo se encuentran las donaciones que reciben los entes públicos y que permiten financiar total o parcialmente sus operaciones. También se presenta el caso en que los bienes de algún ciudadano que fallece pasan a manos del Estado por carecer de herederos que reclamen tales bienes (legados). En cuanto a las sanciones, se refieren a las penalizaciones que deben pagar los ciudadanos por infringir las leyes. 

EVALUACIÓN DEL BLOG DE ADMINISTRACIÓN DE FINANZAS PÚBLICAS Y PRESUPUESTO ADD(402)

Una vez completado el aprendizaje de los contenidos para este objetivo, responda cada uno de los siguientes planteamientos: Si selecciona la alternativa “Ninguna de las anteriores”, escriba la respuesta correcta y justifique sus respuestas. (2,5%)

1. Los ingresos que recibe el Estado por la prestación de servicios públicos (agua, electricidad, entre otros) pueden considerarse como:

􀂉 Ingresos derivados.                                  􀂉 Ingresos extraordinarios y originarios.

􀂉 Ingresos tributarios y ordinarios.               􀂉 Ingresos originarios y ordinarios.

 2. La capacidad que tiene un Estado de contraer deudas basándose en la confianza de que podrá hacer frente a sus compromisos en el futuro, se denomina:

􀂉 Empréstito.                                  􀂉 Préstamo.

􀂉 Deuda Pública.                            􀂉 Ninguna de las anteriores _________

3. Una de las ventajas que presenta la privatización de las empresas del Estado es la siguiente:

􀂉 Incremento de la Deuda Pública.                        􀂉 Aumento del gasto público.

4. Existen diferentes tipos de ingresos patrimoniales (de dominio público y de dominio privado). Identifique ejemplos para cada uno de ellos, e indique en cada caso si se trata de ingresos  ordinarios o extraordinarios, originarios o derivados, tributarios o no tributarios.